为进一步规范国有企业资产与产权变动中的档案处置工作，国家档案局对《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（以下简称《暂行办法》）进行了修订，以国家档案局令第17号发布了《国有企业资产与产权变动档案处置办法》（以下简称《办法》），已于2021年11月1日起实施。

《暂行办法》的修订背景

党的十八大以来，在习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略的指引下，国企改革“1+N”政策体系和顶层设计构建完成，国企改革3年行动部署提出“要巩固‘压减’工作成果，加快剥离非主营业务和低效无效资产，深入推进‘僵尸企业’处置工作”。“要加强对混合所有制改革全过程的监督，坚决防止国有资产流失”。

国有企业档案作为国有企业各项活动的记录，关系企业的核心竞争力和职工切身利益，是国家档案资源体系的重要组成部分。在深化改革背景下，部分国有企业实施兼并重组及股份制改造，清理“僵尸企业”，剥离企业办社会职能，导致兼并、重组、关闭等资产与产权变动国有企业进一步增多，客观上要求必须规范国有企业资产与产权变动中的档案处置工作，从而维护国家档案资源体系完整安全，为当前国有企业改革工作提供有力支撑。

《暂行办法》自1998年3月5日正式实施，距今已逾20年。其间，国有资产监管体制调整，国有企业资产与产权变动工作的管理主体、管理对象、内容范围发生较大变化，《暂行办法》中一些规定已不适用于当前工作。2021年新修订的《档案法》正式实施后，《暂行办法》被列入其宣传贯彻配套制度，要求尽快修订，以适应新形势。

《办法》修改和完善的主要内容

《办法》全文共六章三十一条，与《暂行办法》相比进行了比较大的修改和完善，修订内容体现在以下7个方面：

1. 调整适用范围

根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国破产法》等法律法规的规定，结合混合所有制改革、分离办社会职能和“处僵治困”等国企改革重点形式，《办法》将国有企业资产与产权变动形式表述为合并、分立、终止、控制权变更、分离办社会职能等。其中，“终止”引用《中华人民共和国民法典》中定义，具体包括解散、破产等资产与产权变动形式。增加国有企业控制权变更为非国有企业和分离办社会职能两种资产与产权变动形式。

2. 加强与现行法律法规的衔接

修订过程中主要加强与以下3个方面法律法规相衔接：一是与《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国企业破产法》等企业相关法律法规相衔接；二是与《中华人民共和国企业国有资产法》《中央企业混改操作指引》《企业国有资产交易监督管理办法》等国有资产监督管理法律法规相衔接；三是与《中华人民共和国档案法》《会计档案管理办法》《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》《关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》《企业境外档案管理办法》等档案法律法规相衔接。

3. 完善国有企业档案处置原则

与《暂行办法》相比，《办法》将“依法合理处置”修改为“依法依规处置”，强调法律法规的权威性和强制性，确保档案处置始终在法律法规的指导下规范进行。《办法》借鉴《企业档案工作规范》《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》等内容，将终止国有企业档案按照管理类档案（含党群工作、行政管理、生产技术管理、经营管理）、基建档案、设备仪器档案、产品生产和服务业务档案、科学技术研究档案（其中含专利、商标、专有技术等档案）、会计档案、干部职工档案分类处置，综合考虑各类档案发挥价值的特征及途径，明确国有企业终止后档案的归属与流向，保障国有企业终止后档案不断、不乱，防止国有资产流失。 

4. 进一步明确档案处置工作职责

与《暂行办法》相比，《办法》进一步明确了档案主管部门、企业资产监管部门、企业主管部门、企业控股方、资产与产权变动企业自身在资产与产权变动中档案处置的职责，并要求建立协同机制，规定“发生资产与产权变动的国有企业，是档案处置工作的责任主体”和“各级档案主管部门会同国有资产监督管理机构或企业主管部门，加强对国有企业资产与产权变动档案处置工作的组织协调、监督和指导”。确立了处置工作中责任主体、编制方案、报请审核、开展处置、移交档案、检查监督6大步骤，建立分工合理、规范有序、运转高效的档案处置工作流程。同时，国有企业总部要对所属单位（主要为子公司和控股公司）的资产与产权变动档案处置工作进行组织协调、监督和指导。

5. 增加编制及审核档案处置方案要求

编制档案处置方案对国有企业资产与产权变动档案处置具有重要意义。对企业而言，档案处置方案以正式文件的形式确立了档案处置工作的具体安排，保障档案处置工作按计划执行。对国有资产监督管理机构、企业主管部门、档案主管部门而言，可以通过档案处置方案了解企业资产与产权变动的具体情况，判断处置方法的合理性，并且为日后监督提供依据。为保证档案处置方案编制科学，《办法》要求档案处置方案内容应当包括企业资产与产权变动的方式、档案处置流程、各类档案的数量及归属与流向、档案移交时间、相关经费安排等，并在实施前需要经过相应单位或部门审核。

6. 建立了档案处置过程中的争议解决机制

在实际工作中，国有企业资产与产权变动时，会对待处置档案的归属与流向产生不同意见，因此，需要建立档案处置过程中的争议解决机制。《办法》规定“国有企业资产与产权变动各方如对档案归属和流向有异议，且协商无法达成一致的，可以申请由同级档案主管部门予以确定。跨地区、跨系统、跨层级的，由共同的上一级档案主管部门予以确定。这是提高档案治理能力和治理水平的重要体现。

7. 增加了档案的交接、保管与利用的要求

国有企业资产与产权变动期间，经常涉及资产评估、人员调整、法律诉讼等问题，各方利用档案的频率较高，其间档案调阅数量较大，利用过程中若管理不善，极易造成重要档案遗失。《办法》增加“档案的交接、保管与利用”章节，要求加强对资产与产权变动国有企业档案的安全保管和利用。由于国有企业的档案涉及企业和职工的切身利益，尤其是职工工龄计算、补贴领取等事项，新增章节强调“应当按规定为各方及原企业职工提供利用”，体现了为民服务、保障民生的立法理念。

《办法》修订的重大意义

1. 助力国有企业改革

国有企业改革是我国经济体制改革的重要一环，《办法》顺应国企改革形势，对国有企业资产与产权变动形式进行梳理，关注混合所有制改革、分离办社会职能等资产与产权变动形式，界定各方主体责任，明确档案处置的归属和流向。《办法》的出台有利于国有企业资产与产权变动档案处置标准化、制度化；有利于保护职工权益、维护社会稳定，发挥档案服务社会、服务群众的内在价值；有利于深化推进国企改革、防止国有资产流失，为打好国有企业改革攻坚战提供良好支撑，是全面贯彻习近平总书记对档案工作重要批示关于“把新时代党领导人民推进实现中华民族伟大复兴的奋斗历史记录好、留存好，更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众”的行动体现。

2. 保障国有企业档案安全

档案工作是一项事关党和国家各项事业发展的基础性、支撑性工作，是企业管理的基础。企业档案安全工作是企业档案工作的底线，直接关系到企业档案工作的可持续发展和企业档案作用的有效发挥。国有企业资产与产权变动期间，企业更多关心职工安置、资产设备清查和债权债务处理等事项，档案容易散失或形成监管真空，档案安全隐患较大。《办法》以档案处置方案为抓手，明确开展档案处置工作流程，厘清不同资产与产权变动形式下各类档案的归属与流向，强调国有企业资产与产权变动中形成的文件材料的归档工作，从维护国家安全和对人民负责的高度有力保障了国有企业档案安全，维护了国家档案资源体系的完整，促进国有企业扎实做好档案工作。

3. 新修订《档案法》贯彻实施的实际举措

新修订的《档案法》已于2021年起正式施行。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施，《档案法》的贯彻实施必须要通过建设配套制度来落实。《办法》承载了新修订《档案法》的价值理念，坚持了党对档案工作领导和档案工作集中统一管理的原则，进一步健全和完善了具有中国特色的企业档案工作体制机制。《办法》的出台是运用法治手段应对新时代档案工作所面临的新情况、新问题的行动自觉；是强化档案法治精神、法治意识、法治思维的具体表现；更是落实习近平总书记对档案工作重要批示关于“加强党对档案工作的领导，贯彻实施好新修订的档案法，推动档案事业创新发展”的行动体现。

《办法》宣传贯彻方法

为贯彻落实好《办法》，国家档案局将开展宣传培训工作，对此次修订的重点内容进行详细解读，引导各部门、各单位的有关负责人和从事资产与产权变工作的相关人员准确理解和把握《办法》的内容和要求。各部门、各单位要及时将《办法》进行转发，积极组织本系统、本单位有关人员进行学习；对本单位相关制度、标准规范进行梳理，有计划地进行“废改立”，使之与《办法》要求相一致。各级档案主管部门要将《办法》的执行情况纳入监督检查范围，对存在违反《办法》行为的单位和个人，要及时予以纠正，对情节严重的，要依法依规坚决予以惩处。

作者：张晶晶（国家档案局）

  来源：《中国档案》