《中华人民共和国档案法实施条例》(以下简称《实施条例》)已于2024年1月12日以国务院令第772号公布,自2024年3月1日起施行。《实施条例》的颁布实施,充分体现了党中央、国务院对档案工作的高度重视,是继2020年档案法修订颁布后档案法治建设又一新的重要里程碑,标志着档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化进入了一个新的阶段,必将成为在法治轨道上推动档案事业高质量发展的有力保证。

 一、充分认识《实施条例》制定出台的重要意义

现行的《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》)颁布于1990年,对贯彻实施档案法、促进档案事业健康发展发挥了重要作用。进入新时代,以习近平同志为核心的党中央对档案工作作出一系列重要部署,提出明确要求。全面修订后的档案法对档案事业发展作出了新的顶层设计和制度安排。对《实施办法》与时俱进修改完善,既是在党的创新理论指导下推动档案法治建设的必然要求,也是完善配套行政法规、更好推动档案法各项规定贯彻落实的现实需要。

《实施条例》的制定出台是贯彻落实习近平总书记关于档案工作一系列重要论述和指示批示精神的重要成果。习近平总书记以深邃的历史眼光和宏阔的时代视野,从对党、对国家、对民族、对人民负责的高度,就档案工作地位作用、目标任务、发展路径、实践要求等作出一系列重要论述,特别是在建党百年之际对档案工作作出的重要批示,深刻回答了新时代档案工作“怎么看、怎么做”的重大问题,为做好新时代档案工作提供了根本遵循。《实施条例》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入践行习近平法治思想,将习近平总书记关于档案工作一系列重要论述和指示批示精神的思想精髓、核心要义转化为法规制度,有利于坚持和加强党对档案工作的领导,有利于推进党中央决策部署在档案领域的贯彻落实,有利于档案工作更好履行为党管档、为国守史、为民服务的职责使命。

《实施条例》的制定出台是在新征程上全面推进档案事业现代化和高质量发展、努力建设档案强国的重要举措。全面建设社会主义现代化国家新征程既为档案工作提供了前所未有的广阔舞台,也对档案工作提出了新的更高要求。档案工作必须紧紧跟上党和国家事业发展步伐,聚焦实现高质量发展这个主题,全面推进档案治理体系和档案资源、利用、安全体系建设,着力提高档案工作现代化水平。《实施条例》坚持问题导向和目标导向,紧紧围绕档案工作“三个走向”,着眼于解决“四个体系”建设要素“缺项”问题,对《实施办法》中的一些基本制度和重要章节作了较大的调整和补充,旨在充分发挥法治的引领、规范、保障作用,加快推动档案治理效能、档案资源建设质量、档案利用服务水平和档案安全保障能力全面现代化,促使档案工作成为国家治理体系和治理能力现代化的基础性支撑性力量。

《实施条例》的制定出台是运用法治思维和法治方式加强档案行业管理、提升依法管档治档水平的重要抓手。档案法修订实施以来,各级档案主管部门以贯彻实施档案法为抓手加强档案行政管理,创新行政执法和日常监管模式,调整行政许可事项,制定行政权力清单,在依法管档治档方面探索形成了一些实践证明是成熟的经验做法。《实施条例》充分吸收这些经验做法,在档案法规定的基础上,进一步明确档案领域各类主体的权利义务关系和相应的法律责任,围绕加强事中事后监管丰富监管措施和执法手段,严格设定法律责任强化责任追究。这些针对法律实施中遇到的新情况新问题提出的解决方案、作出的细化规定,为各级档案主管部门行使行政管理职能划定了准绳,为各级各类档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构从事各项活动提供了依据,进一步确保档案工作在法治轨道上运行。

 二、准确把握《实施条例》的主要内容和精神实质

《实施条例》的制定聚焦推动档案法各项规定落实落地,在总体框架上与新修订的档案法保持一致,较原先的《实施办法》新增“档案信息化建设”和“监督检查”两章,从6章30条扩展至8章52条。本着于法周延、于事有效的原则,《实施条例》在对档案法各项规定进行细化、补充和完善的同时,对档案工作实践中反映的突出问题,注重从制度层面提出针对性、操作性强的措施办法。

进一步完善档案工作机制,突出政治引领、强化责任落实。《实施条例》坚持档案工作的政治定位,深入贯彻落实习近平总书记关于加强党对档案工作领导的重要指示精神,旗帜鲜明地要求在档案工作中全面贯彻党的路线方针和决策部署,要求健全党领导档案工作的体制机制,要求把党的领导贯彻到档案工作各方面和各环节。细化档案法有关统一领导、分级管理的制度安排,从建立健全档案机构、保障人力财力物力投入等方面进一步强化县级以上人民政府职责。完善各级各类档案机构职责规定,新增乡镇人民政府档案工作职责以及机关、团体、企业事业单位和其他组织建立档案工作责任制的规定,特别是有关健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度的要求,将成为激发各单位做好档案工作内生动力的强大机制保障。

进一步规范档案收集管理,注重源头治理、加强资源管控。档案资源是党和国家的宝贵财富,也是档案事业发展的基础。为从源头上确保档案收集齐全完整,《实施条例》进一步明确归档责任、移交责任,统一归档和档案移交接收进馆有关要求,确保“应归尽归、应收尽收”有效落实。将归档工作中经实践检验的成熟做法吸纳上升为法规制度,规定机关、群团组织、国有企业事业单位应当明确本单位的归档范围和档案保管期限,经同级档案主管部门审核同意后施行,并要求在单位内设机构或者工作职能发生重大变化时及时作出调整。针对实际工作中存在的档案移交接收不及时、不齐全、不规范问题,明确提出档案移交国家档案馆的义务、期限,完善提前移交、延期移交等情形,细化档案特别是电子档案移交国家档案馆的有关规定。

进一步健全档案保管制度,坚持底线思维、维护档案安全。档案安全作为国家安全体系的重要组成部分,是档案工作的底线。在档案法对构建档案安全体系作出全面规定的基础上,《实施条例》坚决贯彻总体国家安全观,统筹档案领域传统安全和非传统安全,细化档案馆舍建设使用、档案保管措施、档案鉴定销毁等有关规定,强调档案管理信息系统和数字档案馆(室)建设中的网络安全、数据安全和保密要求,对重要电子档案异地备份保管、灾难备份系统建设等提出具体要求,并对档案服务企业应当符合的条件予以明确,从法规制度上进一步织牢织密安全防线。尤为需要提及的是,《实施条例》在总结近年来脱贫攻坚和疫情防控两类档案归集工作有关实践经验基础上,增加有关国有档案目录数据汇集的规定,切实维护国有档案安全。

进一步推进档案开放利用,体现人民立场、实现档案价值。依法开放档案、促进档案利用是发挥档案部门作用和彰显档案工作价值的关键所在。新修订的档案法在扩大档案开放方面迈出了重大步伐。为落实档案法有关规定,进一步提高档案开放利用水平,《实施条例》秉持服务经济社会发展,让人民群众共享档案事业发展成果的价值取向,进一步对创新档案利用服务形式、推动查询利用服务线上线下融合、促进档案文献出版物和档案文化创意产品的提供与传播,以及档案数字化和档案数字资源共享利用等提出具体要求。为解决档案开放中的难点堵点问题,在总结近年来工作实践的基础上,《实施条例》增加了建立档案开放审核协同机制的规定,并要求档案主管部门履行统筹协调职责,以便加快推动档案馆馆藏档案依法、有序向社会开放。

三、把实施档案法和依法管档治档提高到新水平

《实施条例》作为与档案法配套的主干法规,是对档案法确定的档案工作基本方向和主要原则的具体化,夯实了档案工作的法治基础。我们要以《实施条例》的制定出台为契机,进一步把贯彻实施档案法引向深入,全面提升档案工作法治化、规范化、科学化水平,在法治轨道上加快推进档案事业高质量发展。

加强制度规范建设。法律是治国之重器,良法是善治之前提。要围绕形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的档案法规制度体系这一目标,统筹做好相关立改废释工作,重点推进《机关档案工作条例》《科学技术档案工作条例》《电子档案管理规定》《档案监督检查暂行办法》等国家治理急需、行业发展必备的法规制度制定修订。各地区和有关部门要结合实际,加快推进配套法规制度的制修订工作。

提升法治实施效能。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。各级档案部门要履行好档案法及《实施条例》赋予的职责义务,健全和落实制度要求,特别是要将新规定、新机制尽快在实践中予以落实、运行并发挥作用。《实施条例》作为行政法规,和档案法一样具有刚性约束力。各级档案主管部门要进一步加大执法监督检查力度,严肃查处档案违法行为,切实把档案法律制度转化为档案治理效能。

强化组织保障力度。“徒善不足以为政,徒法不能以自行”。全面贯彻实施档案法及《实施条例》,深化依法管档治档,是一项长期工程、系统工程,必须加强政治、组织、队伍、人才、科技、信息等保障。要积极构建党管档案、依法治理、局馆协同、社会参与的档案事业发展格局,同时主动向各级党委政府及有关部门和社会公众广泛宣传档案工作,提高全社会档案意识,为档案法及《实施条例》的贯彻实施和档案工作的开展创造更好条件。

原载于《中国档案报》2024年1月29日 总第4092期 第一版